在许多国家，偿债支出已经超过教育支出。如何缓解偿债压力对教育投入的挤压，并为教育争取更加稳定的资金来源，已成为一个日益紧迫的问题。2026年7月10日，联合国教科文组织与可持续发展目标4—教育2030高级别指导委员会联合发布《将债务转化为教育投资：有效实施债务—教育置换技术指南》。指南尝试回答：能否通过重新安排部分外债偿付，将由此释放的资源转化为可预期的多年度教育资金？

指南同时强调，债务—教育置换并不是万能方案，它还需要一系列前提条件——债务可持续性、国家教育优先事项、跨部门协调、透明治理与执行能力等。这份《技术指南》不仅介绍了债务—教育置换这一补充性融资工具，也反映出国际教育融资议题正在进一步延伸至债务治理、财政空间和国家发展战略等领域。 

当偿债压力挤压教育投入

2026年7月10日，联合国教科文组织（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，UNESCO）与可持续发展目标4—教育2030高级别指导委员会（SDG 4—Education 2030 High-Level Steering Committee，HLSC）联合发布《将债务转化为教育投资：有效实施债务—教育置换技术指南》（Turning Debt into Education Investment: Technical Guide for Effective Debt-for-Education Swaps）。该委员会是协调全球教育合作、推动落实可持续发展目标4的高级别多利益相关方机制。该指南作为联合国教科文组织“教育转型峰会+4”（Transforming Education Summit +4，TES+4）出版物推出，聚焦债务压力下如何审慎评估、设计和实施债务—教育置换。

长期以来，教育融资通常被视为教育部门内部的问题。然而，当前许多国家面对的困境已超出教育预算本身。联合国教科文组织在TES+4期间公布的资料显示，113个国家的债务偿付支出高于教育支出，涉及约61亿人口；低收入和中低收入国家实现可持续发展目标4所面临的年度教育资金缺口约为970亿美元。

国际教育援助也面临收缩压力。联合国教科文组织预计，2023年至2027年，全球教育援助可能下降多达30%；教育在发展援助中的占比于2024年降至7.5%，为二十年来最低水平。由此，教育融资面对的是一个根本性的问题：在高债务、高利率和援助下降的环境下，国家还有多少可持续的财政空间用于教育？

什么是债务—教育置换？

债务—教育置换（debt-for-education swap）的基本思路，是由债务国与债权方协商调整一部分外债的偿付安排；作为交换，债务国承诺将由此释放或节省的一定资源，通常以本国货币投入双方认可的与国家教育优先事项相衔接的项目。

按照指南的概括，债务—教育置换通常包括三个相互关联的部分：债权方对债务作出减免、重组或其他处理；债务国将约定资源投入特定教育领域；建立治理、监督和报告机制，以保障资金使用的透明度与有效性。

这一机制可以采取双边、三方和商业债务置换等形式。双边置换通常由债务国与债权国政府直接达成协议，结构相对简单；三方置换会引入国际组织、基金管理机构或其他中介方；商业债务置换则可能涉及私人债权人的债务回购、再融资或交换，操作更为复杂，对法律、金融和债务管理能力的要求也更高。

债务置换不会凭空创造一笔全新的资金。它所做的，是通过债务处理，把原本用于偿债的部分资源重新配置到教育领域。因此，指南将其定位为资源重新配置工具和补充性融资机制，而不是教育融资的主要来源。

它可能为教育带来什么？

在条件适当、设计合理的情况下，债务—教育置换可能产生几方面价值。首先，它有助于在财政紧缩时期保护教育投入。由于置换协议把债务处理与教育投入正式联系起来，相关教育资金不容易在年度预算调整中被削减、推迟或挪作他用。

其次，它可能为教育改革提供相对稳定的多年期资金。教师培训、课程改革、学校建设和教育系统能力提升，都不是一次性拨款即可完成的；与单一年度预算相比，债务置换有机会形成更具连续性的资金安排。

再次，它可能促进财政部门与教育部门之间的协调。债务管理通常由财政部门负责，教育改革则由教育部门推动，两套政策体系容易相互分离。债务—教育置换要求双方共同评估国家的财政承受能力、教育优先事项和实施机制，从而推动教育目标进入宏观财政与债务治理的决策过程。

已有实践说明，这种机制可以转化为具体教育项目。例如，西班牙与秘鲁在2006年至2017年间实施的债务—教育置换，将约2000万美元债务转化为八个弱势地区的50个教育项目，覆盖约17.4万名学生、教师和社区成员。法国与科特迪瓦2023年的有关协议，则支持后者在教育资源不足地区建设30余所学校。

为什么它不是“万能解法”？

《技术指南》没有把债务置换定性为简单的、普遍适用的融资创新。指南指出，当一国已经陷入严重债务困境、需要全面债务重组时，规模有限的教育债务置换可能作用有限，甚至可能干扰更广泛的债务谈判。对于教育系统长期、结构性的投入不足，债务置换同样不能替代稳定的国内财政收入和经常性教育预算。

它也不宜用于承担教师工资等持续性的经常支出。一旦置换项目结束，临时资金可能消失，进而产生新的财政缺口。此外，债务置换需要复杂的法律、金融和行政安排，交易费用、顾问费用和汇率风险都可能削弱实际收益。若治理能力薄弱，还可能形成绕开国家预算体系的平行机制，反而削弱国家教育治理能力。

因此，指南非常关注债务—教育置换是否适合特定国家的债务状况和教育政策环境：扣除成本后能否真正增加教育可用资源？是否符合国家自主确定的教育优先事项？会强化还是削弱既有国家制度？

指南认为，评估债务—教育置换的可行性，需要综合考察以下方面：债务是否总体可持续，是否存在可置换的合格债务，债权方是否有参与意愿，置换能否带来额外的财政与教育价值，法律基础是否明确，政府是否具备跨部门执行能力，以及透明度、问责与风险控制机制是否健全。若其中的关键条件不具备，项目就应暂停、调整或重新评估。

此外，指南特别强调资金的“额外性”，即债务置换所形成的教育投入应当增加教育可用资源，而不能替代政府原有的教育预算。

债务—教育置换为何也是治理议题？

指南关注的并不限于为教育“多筹一笔钱”。债务—教育置换把债务管理、公共预算和教育规划连接在同一制度安排中，就此而言，它同时是一项跨部门治理安排。

这一视角拓宽了国际教育研究的观察范围。当债务偿付持续压缩公共支出时，单纯在教育部门内部讨论预算比例、经费分配和投入效率，已不足以解释教育投入面临的现实约束，因为教育发展还受到债务结构、财政收入、预算制度、国际融资条件和行政能力的共同影响。

因此，这份指南反映出教育融资正在被放入国家财政能力与公共治理体系中统筹考量。虽然它不是应对教育融资危机的完整答案，却为理解教育目标如何进入债务与财政决策提供了一个具体窗口。

术语说明

可持续发展目标4（Sustainable Development Goal 4，SDG 4）　联合国2030年可持续发展议程中的教育目标，旨在“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”。“教育2030”是围绕这一目标形成的全球教育行动议程。

债务偿付（Debt service）　指在一定时期内偿还债务本金和利息所支付的资金，它不同于债务总额，更能直接反映债务对当期财政支出的压力。

债务—教育置换（Debt-for-education swap）　债权方同意减免、重组或调整一部分债务偿付义务，债务国则承诺将由此释放或节省的资源投入约定的教育领域。

财政空间（Fiscal space）　政府在不危及财政可持续性和宏观经济稳定的前提下，增加公共支出的能力。

额外性（Additionality）　置换是否真正增加了教育可用资源，而不是以置换资金替代政府原本就应投入的教育预算。

报告来源

书目信息：UNESCO & SDG 4—Education 2030 High-Level Steering Committee. Turning Debt into Education Investment: Technical Guide for Effective Debt-for-Education Swaps. Paris: UNESCO, 2026. Published on 10 July 2026.

中文译名：《将债务转化为教育投资：有效实施债务—教育置换技术指南》（本文译名）

官方全文：https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000398532

官方出版物页面：https://www.unesco.org/en/articles/turning-debt-education-investment-technical-guide-effective-debt-education-swaps

发布背景与TES+4专题页面：https://www.unesco.org/sdg4education2030/en/tes-stocktake